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恶法批判
大陆扫黄困局
作者:李光 杨桐  时间:2016年03月04日
来源:20140425《凤凰周刊》《封面故事》
 

大陆扫黄困局

记者/李光 杨桐

在大陆性产业这块土壤上,风暴几乎定期降临,而性工作者—俗称“小姐”也在强风中像候鸟一样迁徙流转,却并没有消灭。风暴过后又如何?这是卖淫者和强力扫黄的警察共同面临的疑难。而始终处在边缘状态、成为打击对象的性工作者的安全、健康,亦被不少研究者越来越多地关注。

扫黄“季风”中的小姐

201429日午后,央视《焦点访谈》等节目接连以《屡扫不绝的东莞“黄流”》《管不住的“莞式服务”》为题曝光东莞色情产业。作为大陆最重要的官方媒体,央视的“突然袭击”引发了广泛关注和解读,也在新媒体时代引发了空前的舆论反弹。而扫黄风暴同往年一样如期而至:当天下午,广东出动了多达6525名警力对东莞全市所有桑拿、沐足以及娱乐场所同时进行检查,连夜查封12家涉黄娱乐场所,最终抓获了67名“涉嫌色情交易的人员”。

扫黄风暴很快扩大到广东全省,三天后,广东省公安厅发布消息称,截至1213时,共清查各类娱乐服务场所18372间次,抓获涉黄违法嫌疑人员920人,刑拘121人、行政拘留364人,停业整顿歌舞娱乐场所38间。此后,公安部亦要求各地依法严厉打击黄赌毒等犯罪活动,并建议广东追查东莞警界高层的责任。

但如何认定参与卖淫嫖娼,并不是一件简单的事情。有过12年从警经历的北京师范大学刑事法律科学研究院副教授赵军告诉记者,“这些‘涉嫌色情交易的人员’,并不全是有确凿证据证明的、能在法律上最终认定的‘卖淫嫖娼人员’。大量尚不构成卖淫嫖娼的‘有偿陪侍人员’、证据不足的卖淫嫖娼嫌疑人员以及涉嫌其他违法犯罪行为的人员也包含在其中。要证据确凿、程序合法地查获一起卖淫嫖娼案件,其实并不像外界所想象的那么简单。卖淫类案件如此高昂的查处成本并不是每一个地方的公安机关都承受得起的,即便是在警力相对充沛的地区,这种倾巢出动的运动式扫黄也不大可能持续进行。”

在某省会城市夜总会任客户经理的汪波(化名)记忆里,扫黄堪比如此声势的是3年前发轫于北京查处“天上人间”等四家豪华夜总会的扫黄行动。

2010613日,公安部“2010严打整治行动”启动,从全国抽调专业侦查人员,组成27个暗访组,分两批对北京等4个直辖市、河北等20个省(区)的651家娱乐服务场所进行集中暗访。半年之内,大陆26个大中城市的数百家夜总会、商务会所、桑拿洗浴中心、KTV遭整肃,2.5万人被刑拘或逮捕。被打击的还包括幕后黑势力和保护伞,且有不少警察因监管不力被免职。

汪波介绍,通常情况下,“小姐”们到娱乐场所上班,是要有人带的,带“小姐”的人,男的称为“领班”,女的称为“妈咪”,一个领班或妈咪手下通常会有二三十个“小姐”,他们会每天穿梭于不同的夜场,客户经理一个电话就会带着人赶场。“小姐”每次陪客,都由妈咪联系和分配,只陪酒陪唱歌陪聊天称为“平台”,三陪之外还从事性服务的叫“高台”。一般情况下,妈咪要向场子交纳一笔押金,数额多为两万元左右,如其手下“小姐”随意丢弃安全套、衣着不整洁、无故旷工将被罚款。但这种现象在最近两年发生了变化,一些“小姐”开始自己找到娱乐场所,洽谈上班事宜,这样省去了需要交给领班的“台费”。

起初,对于找上门来的“小姐”,娱乐场所也会每天收20元的管理费用。在扫黄形势严峻时,有大批“小姐”纷纷选择转行或干脆回老家,娱乐场所变得十分缺人,这时娱乐场所就会免去管理费。

汪波回忆,三年前那场扫黄风暴开始后,他所在的夜总会取消了原来的裸陪和艳舞表演项目,但规模小一点的场子这些都还有,“没有这个就生存不下去了”。“小姐”和娱乐场所之间,并不存在雇佣关系,娱乐场所不给“小姐”发工资或提供食宿,而“小姐”的收入来源则完全依靠“坐台”的小费。在汪波所在省会城市的夜总会,“小姐”按照小费不同分为三个等级,DJ只负责点歌,每次收小费200元;收费300-400元陪客人喝酒的称为“公主”;而身高在1.72米以上有姿色者收费500元,称为“模特”。有的豪华夜总会小费起点会在600元以上。领班和妈咪会抽取“小姐”的“台费”,各地的标准和方式不尽相同,有的是按坐台的次数,每次抽50元,有的按月收,每月2000元左右。如果带20个“小姐”,一晚上就能收入600元,妈咪月收入会在上万元。而北京的一些夜总会的“小姐”,早就月入数万元。

相对于夜总会和KTV,寻欢客更倾向于直接提供性服务的洗浴中心、商务会所及宾馆,这些场所可以直接进行性交易,而且收费相对夜总会“小姐”的出台要低。创办“中国民间女权工作室”的叶海燕认为,中国的性产业从业者应该分为高端和低端两个层次,在武汉街头“休闲店”、“按摩房”之类地方从业的低端“性工作者”,每个月的收入只有3000元左右,当有扫黄风波出现时,她们的平均收入更低,有些人干脆暂时歇业。

高风险的“黑羊”

赵军曾用四年时间研究“小姐”被害问题,发现最易被害的是站街女、发廊女和KTV中的出台“小姐”——越是低端受到暴力侵害的几率越高。几个典型的被害情境则是:“一人店”(只有一名“小姐”在其中从业的小发廊、小休闲店)为了避免被抓,“小姐”在店内接客时往往需要反锁店门,从而将自己置于一个没有第三人关护的封闭空间。同样是为了逃避警方的检查,发廊老板往往会在发廊附近另租民房供“小姐”和客人使用,这一做法在降低“小姐”遭查获风险的同时意外增大了她们的被害风险;还有就是KTV中的“小姐”在出台过程中被带到宾馆或僻静处抢劫、绑架、杀害。相反,那些能够安心在桑拿、洗浴等固定场所中从事性服务的“小姐”被害的机率则小得多。

显然,上述几种典型被害情境的形成都与规避警方扫黄相关联。而且,警方越是严厉地展开对性工作的查禁,“小姐”被害后报警或求助警方的意识就会变得越消极,以“小姐”为侵害对象的犯罪就会更少遭到法律的实际追究。

赵军认为,“目前的禁娼模式加大了‘小姐’群体的被害风险。”在其由中国法制出版社出版的专著《边缘的权利:女性性工作者被害问题经验研究》中总结道,“‘小姐’群体的权利在事实上已被严重边缘化,虽然她们的合法权利在形式上和条文上得到法律的保护。”

杀害“小姐”的案件往往是侦破难度最大的案件类型之一。与普通的杀人案不同,这类案件往往没有明显的“因果联系”,加上与“小姐”接触人群的不特定性和流动性,嫌疑目标很难锁定。抢劫、绑架“小姐”的案件的侦破难度虽然稍低一些,但这类案件报案率低,“隐案”多,“犯罪黑数”高。

在“命案必破”的压力之下,某些地方的公安机关也开始选择与“小姐”进行合作。在赵军所考察的一个城市,正是因为派出所的宣传与提醒,令一名“小姐”幸免于难。当地公安机关通过分析近年发生的“小姐”被害案,总结出了一些可操作的防范策略,他们将这些防范策略打印成宣传材料提供给辖区内的从业“小姐”,督促她们因地制宜地展开被害预防。

在社区民警的引导下,一名在“一人店”从业的“小姐”与隔壁发廊达成协议,遇到紧急情况就敲打两家发廊之间的木制隔板,相互救助,立即报警。不久,该“小姐”在店内接客时遭到了一名持刀劫匪的袭击,她立即敲打隔板,隔壁发廊报警,该“小姐”幸免于难。事后,这位被扎成重伤的“小姐”出于自我保护,拒绝承认性交易的事实。因这一情节不影响案件性质的认定,也不影响对行为人法律责任的追究,考虑到“小姐”害怕被警方追究卖淫违法责任的心理,以及她已经受到的伤害,警方没有继续深究。

当地警方从“小姐”被害预防中总结了经验,他们很快升级了“‘小姐’被害防范系统”,在“小姐”易于被害的从业场所安装了与警方信息系统相连的报警装置,以实现被害发生时的快速反应。不过,有鉴于“国情”,他们的这些工作都只是低调展开、“点到为止”。

IC卡“紧箍咒”

北京市公安局从2010年开始,对全市1400余家娱乐场所从业人员进行IC卡实名登记制度,这种“从业人员信息登记卡”每张收费80元,包括北京1000余家歌厅、电子游艺等娱乐场所的经理、领班、保安、服务人员。北京娱乐场所IC卡实名登记系统与公安监管平台连接,IC卡有唯一编号,内含身份证、职业编号、从业记录及从业轨迹等基本信息。

一位知情人说,其实在实行IC卡登记之前,北京市就已对娱乐场所从业人员进行身份信息登记管理了。之前,北京各大娱乐场所都有一套从公安机关拷贝来的系统,娱乐场所每招聘一个人,都要将身份信息录入,警方可以通过该系统查询到每个从业人员的信息。如从业者有过犯罪记录,则不能从事这项工作。从业人员离职时,娱乐场所要将信息从系统中注销。

实行IC卡制度后,娱乐场所从业人员上班和下班时均需要刷卡,无卡者不得从业。娱乐场所从业人员办理IC卡之前要填写一张表格,关于职务的选项包括,法人代表、管理人员、服务员,此外的一个选项是“公关”,所谓公关,即为人们所理解进行有偿陪侍的“小姐”。

这让很多人忧虑,在此前的信息备案制度中,“公关”离开娱乐场所身份信息会被注销,但IC卡登记制度中,“会让这个‘小姐’的身份一辈子洗不掉。”

很多小姐把IC卡看成她们的“紧箍咒”。她们说,有了IC卡后,去酒店、宾馆等场所登记均会受到警方监控,她们中间即有人在宾馆卖淫被抓。

北京之后,各地纷纷效仿。福建省治安总队开始要求娱乐场所安装“场所的治安管理信息系统”。包括管理人员、演艺人员、服务人员和清洁工,都被强制要求申请登记办理一张IC卡,里面包含了佩戴者的姓名、工作地点、身份证号码等个人信息。苏州亦建立相应制度。公安部强调,娱乐场所和洗浴按摩从业人员必须佩戴统一的工作标识,场所按要求全部悬挂警示标志。“娱乐场所未按规定落实实名登记制度的,一律依法责令停业整顿。”

在郑州,娱乐场所会在固定员工(客户经理、服务员)入职时拍照,并将其身份信息传至公安数据库中,而对于陪侍“小姐”,并不登记其身份信息,老板甚至不知道‘小姐”的真实姓名是什么。汪波说,“小姐”今天在这个场子,明天可能就去了另外一个,“她们换电话跟换衣服一样,离开后就很难找到了。”

对从业人员的实名管理之外,各地公安对娱乐场所实行“治安分级管理”。江西省公安厅制定《江西省娱乐场所治安管理细则》,将娱乐场所按照治安达标、违法行为、整顿等情况分一、二、三级治安管理场所,定期升降治安级别,悬挂相应牌照,情形严重可摘牌。

天津则将娱乐场所分为ABC三级管理。对于被定为C级管理的娱乐场所,由派出所每周定期着装检查三次,直到合格为止。这高于公安部每周检查一次的要求。

赵军则强调,警方眼下推广的IC卡管理制度理应在维护“小姐”人身安全方面发挥作用,“利用类似信息系统防范‘小姐’被害、帮助相关案件的侦破,这应该是我们着重思考的,这样IC卡才会更有实质性的意义。”

罚金模式两难

1986年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国治安管理处罚条例》,其中第三十条规定:“严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼,违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处五千元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。嫖宿不满十四岁幼女的,依照刑法第一百三十九条的规定,以强奸罪论处。”5000元的罚金标准当时可以说是超前的,一直执行到今天。14年后的20006月,《检查日报》刊发一篇署名阿计的文章披露:“1986年,治安管理处罚条例提交审议,围绕着是否应对卖淫、嫖宿暗娼处以罚款等焦点问题,引爆了有史以来第一次激烈的立法争议,历经三次审议后才趋于一致,得以出台。”这样严厉的处罚,和当时的“清除精神污染”政治背景不无关系。

由于罚金数目的可观,扫黄持续加重一度获得了一个重要的内在驱动力—“罚款创收”。在经济利益的刺激下,这一阶段成为改革开放之后扫黄禁娼力度最大的时期。某些公安基层单位为了“罚款创收”,曾出现过因全力“抓嫖抓赌”而荒废警务主业的现象。为了创收的可持续性,又必须“放水养鱼”,催生独特的禁娼生态。

除此尚有对卖淫场所的罚款。1999年,国务院出台的《娱乐场所管理条例》规定:“娱乐场所经营单位对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管,不采取措施制止的,由公安机关责令停业整顿,并处10000元以上100000元以下的罚款;情节严重的,由工商行政管理部门吊销营业执照;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,按照规定给予纪律处分,并由公安机关处1000元以下的罚款。”

中国人民大学性社会学研究所所长潘绥铭曾在东南沿海某市看到过基层公安机关的“抓嫖罚款计划”:“每个月抓几家、罚多少人、每次罚哪个地区,都是有计划的。要不然一次都罚没了,下个月上哪儿弄钱去?”

潘在其台湾出版的专著《呈现与标定——中国“小姐”深研究》中也记载了相关案例。潘绥铭不无感慨:“如果一个地方存在着性产业,哪怕仅仅有极少的嫖娼卖淫,那么当地的公安部门和警察恐怕都会很高兴的。因为小姐与嫖客既有钱可罚,又由于道德压力而最不敢抗争,是公安‘创收’的最佳途径。”

“创收”还引发了不同警种之间的利益冲突。1998101日,黑龙江省政府发出通知,要求全省查禁卖淫嫖娼违法活动的工作一律由公安机关的治安管理部门或辖区派出所负责,“以避免目前其他警种超越职权乱执法、损坏公安机关形象情况的发生。”针对查处卖淫嫖娼执法实践中存在的多警种重复检查、随意处罚、一事数次处罚问题,省政府对1997年发布施行的《黑龙江省严禁卖淫嫖娼的规定》做了相应的修改。

进入21世纪,“罚没返还机制”在许多地方被切断,实行严格的“收支两条线”。经济刺激的弱化直接导致禁娼力度的下降。另一方面,根据媒体报道,各地大多存在暗箱操作现象,通过“私下解决”的方式将罚款收入小金库,这样的罚款一般情况下不开票据。

一位警察对《凤凰周刊》记者称,5000元的罚款上限并不被执法者看在眼里,因为处罚还包括半年的劳教。当劳教和罚款摆在眼前时,多数人会选择多交罚款,“捞人”都是在私下进行的,求警察手下留情者并不在乎是否给开统一罚单,从一两万到数十万元都舍得掏。

警察“创收”的对象尚有娱乐场所老板。按照法律规定,娱乐场所组织他人卖淫的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑;情节特别严重的,处死刑。协助组织他人卖淫的,处三年以上十年以下有期徒刑;情节严重的,处十年以上有期徒刑。

刑与贿的考量之下,寻求保护伞成为不少人的选择。为规避、对抗扫黄,一些“黄”逐渐演化为“黑”。赵军在实地调查中发现了一类出人意料的禁娼受益者——有背景、有实力的色情场所经营者。在2006年的调查中,一位颇有背景的桑拿老板曾半开玩笑地对赵军坦言:“其实我才是最拥护禁娼扫黄的,不禁不扫,我们的钱就不好赚了。”

潘绥铭分析说,在全世界范围内,如果性产业是合法的或者至少是非罪化的,那么黑社会就很难插手其中。反之,如果性产业是非法的和被严厉打击的,那么黑社会就一定会渗透进去,甚至把它整个控制起来。面对政府的“严打”,性产业的参与者们不得不要求黑社会的保护,甚至会自发地产生出黑社会,而且一定是非常强悍的黑社会。

在最近30年的内地,这一过程已经典型地、完整地重演了一遍。

因此,尽管问题众多、争议不小,警界多数力挺扫黄行动。某直辖市警官向《凤凰周刊》分析扫黄必然成为警方重要工作之一的原因:该直辖市警方内部学习时多次提到,有理论认为,违法犯罪行为根据危害程度呈现“金字塔”布局,处在金字塔基层的就是黄、赌、毒等现象。遏制了这些现象,处在金字塔较上层的严重刑事犯罪就会相应减少,社会治安状况就会相应改观。

在整个上世纪80年代的禁娼法规里,直到1991年全国人大的《禁娼决定》,基本上看不到任何有关黑社会的字眼甚至暗示。但是从1992年起,政府开始意识到性产业里的“团伙”问题;1995年的法规在谈论性产业的时候,开始出现“犯罪集团”的字眼;到1998年,法规已经注意到按摩业里的“强买强卖”这种黑社会的典型活动方式;到了2001年以后,在全国开展大规模的“打黑”运动时,公安部已经明文把性产业中的黑社会列为打击的重点之一。2010年的“重庆打黑”,也可以作为一个标本,看出当下社会中黑社会与性产业的结合之紧。

“对任何一种没有被害人但却能够盈利行业的犯罪化,都会为黑社会的成长壮大提供给养,也会为腐败官员的‘选择性执法’和‘差别化执法’提供契机。美国政府当年的‘禁酒令’就是这方面的典型。正因此,国家对每一种‘无被害人犯罪’的‘犯罪化’,都应慎之又慎,反复权衡其中的利弊得失。”赵军说。

相较之黑社会,公安部门的一些人员是更有效的“保护伞”。2009年的扫黄风暴中,公安部三次下发通知,反复要求各地要把打击重点集中指向淫秽色情违法犯罪活动的组织者、经营者、获利者和幕后“保护伞”,正是担心警察和辖区内的娱乐场所存在利益关联。

一位夜总会的经理告诉记者,“每年老板都要花几百万现金(不包括各种名贵礼品)打通各种关系。以前每次警方来查之前,都会有通风报信的,而且查的话也是以消防的名义查,没有查过有偿陪侍。即便是查消防,来了之后也就是开个房间,老板陪着在里面吼几首歌就走了。”在夜总会当客户经理的小汪也坦承,一个娱乐场所如果“不找一棵大树,肯定开不多长时间就得关门”。因此,大陆在扫黄时,往往采取异地用警。

2014210日,广东省副省长、公安厅长李春生说,“全省公安机关将集中开展一次为期三个月的扫黄歼灭战,全面清剿娱乐场所涉黄活动。”李称,当局已经成立了专项行动领导小组,各市、县公安局“一把手”亲自挂帅,对色情业开展一次拉网式全面清查。

李春生还承诺,此次行动要做到“主要嫌疑人不抓获不放过,团伙骨干和利益链不打掉不放过,‘保护伞’不挖出不放过”。他说,对于充当组织、强迫妇女卖淫犯罪活动“保护伞”的党政干部、管理部门执法人员,一律通报纪检监察部门给予纪律处分,构成犯罪的要坚决追究刑事责任。

请戴上帽子和墨镜

中国音像著作权集体管理协会副总干事吕文举曾经当了24年警察,更曾担任深圳市公安局治安大队负责人。吕文举和他的团队曾经被媒体喻为深圳市“黄、赌、毒”的克星,成为当地社会治安的“清道夫”。

吕文举认为,扫黄的思路应该是从保护“性工作者”的权益出发,重点打击那些强迫妇女卖淫的组织者和那些盘剥“小姐”利益的“鸡头”。吕文举说,他往往对那些自由、自愿的“小姐”睁一只眼闭一只眼,即便是在扫黄行动中,也大多网开一面。公安机关对妓女一般采用罚款、行政拘留和收容教育三种惩罚方法。1981610日,公安部颁布的《关于坚决制止卖淫活动的通知》,将卖淫嫖娼双方区别对待,对于“偶犯”的卖淫女没有规定必须处罚。对于嫖客则相对严厉,处以拘留罚款和通报单位等。

《通知》还规定了对于警察讯问的限制:“在审查有关人员时,严禁追问性行为的具体情节。”

潘绥铭认为,当时的扫黄规定,带有改革初期“纯真年代”的人性特征,“小姐”在一定程度上被视为弱势群体。此后对“小姐”的打击则日渐严厉。裸体拍照、示众、电视曝光成为常见现象。在广东,被抓到的港澳嫖娼者曾被在回程签证上加盖“嫖客”字样。在东莞,嫖娼者被要求在电视上说明自己在何时何地召妓,如今无比后悔,以后绝不再犯云云。“小姐”也要在电视上亮相,以让人“看清其真面目”。

2006年,深圳福田区发生警方将100名妓女、嫖客(包括约10名港人)游街示众一事。此后大陆又发生几起妓女游街事件。直到201011月,公安部会同人力资源和社会保障部、卫生部、全国妇联下发通知,要求各地注意保护卖淫妇女人身权和健康权、名誉权、隐私权,不得歧视、辱骂、殴打,不得采取游街示众、公开曝光等侮辱人格尊严方式羞辱妇女,要严格做好信息保密工作。

20101211日,公安部治安管理局局长刘绍武在公安部工作会议上表示,对“小姐”的官方称谓需要改变,“以前叫卖淫女,现在可以叫失足妇女。特殊人群也需要尊重。”这一表态始料未及地引来诸多争论,一种意见认为,改称失足妇女,表面上是尊重弱势群体,实际上仍含有道德批判。

相比称谓上的改变,甘肃省兰州警方的做法或者更有实际意义。“请穿好你的衣服,戴上帽子和墨镜。”这是甘肃省兰州市公安局城关分局民警在抓获卖淫嫖娼人员时必说的一句话。帽子和墨镜也成为城关分局民警每次清查整治行动的必备物品之一。城关分局副局长杨建清说,通过这样的细节,进一步提升民警的执法水平和规范化程度。

“这些信息可以算是令人安慰的进步。”潘绥铭说。

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潘绥铭教授:  pansuiming@sex-study.org    黄盈盈副教授:huang.y.y@sex-study.org 
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